△ 2017年7月12日，塞罕坝林场建设者获联合国“地球卫士奖”。图为工作人员在在塞罕坝机械林场采集数据。
作者简介 ：
靳乐山
中国生态补偿政策研究中心主任、中国农业大学人文与发展学院教授
经过40多年的改革开放，中国人均国民总收入总体达到中等偏上收入国家水平，经济已转向高质量发展阶段，人民群众对美好生活品质的要求日益提升；国际上单边主义、保护主义上升，新冠肺炎疫情的暴发等情况都促使我国更坚定地坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推进高质量发展。
生态保护补偿（生态补偿）是生态保护受益方以资金、项目、技术和政策等方式，给予生态保护提供方以补偿的机制。当生态保护受益方是广大的区域或不特定的人群时，地方政府或者中央政府代表受益方给予生态保护者以补偿。我国自1999年实施退耕还林工程以来，生态补偿已经开展20多年，补偿的领域已经从森林逐步扩展到流域生态补偿、草原生态补偿、湿地生态补偿、海洋生态补偿、农业耕地生态补偿等。与此同时，生态补偿也从生态系统要素补偿扩展到区域补偿，如我国实施的重点生态功能区转移支付生态补偿，2019年的补偿资金已经达到811亿元。我国目前每年生态补偿资金投入总量在1800亿元左右。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出的促进绿色协调发展的以下主要路径，生态补偿都可以发挥重要的助力作用。
优化国土空间开发保护格局
△ 11月初，长江重庆段多处水域出现成群红嘴鸥。专家表示，这可能与长江禁渔、增殖放流等修复生态环境的举措密切相关。
《建议》提出优化国土空间开发保护格局，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三类主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。针对生态功能区，要保护生态空间，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移。
我国重要生态功能区占国土面积的53%，承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，关系全国或较大范围区域生态安全的地区。目前我国819个县（市、区）在国家级重点生态功能区内。按照国家主体功能区定位，这些县市区的经济发展活动将受到限制，主要发挥生态功能，提供清洁空气和水、生物多样性等生态产品。
为了保障这些地区人民群众的发展权益，国家实施了重点生态功能区转移支付这一区域生态补偿政策。《建议》特别指出要健全区际利益补偿机制，完善转移支付制度，加大对欠发达地区财力支持，逐步实现基本公共服务均等化。
建立生态产品价值实现机制
△ 被绿色覆盖的宁夏固原市原州区马东山林场。
为推动绿色发展，《建议》提出完善市场化多元化生态补偿机制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易，建立生态产品价值实现机制。
目前我国生态补偿资金90%以上来自各级政府财政资金，尤其主要来自中央政府财政资金。随着生态补偿范围和领域不断扩大，这一态势将给政府财政带来一定压力，同时也不利于调动社会各界参与生态保护和生态文明建设的积极性。因此国家发展改革委等九部委2018年底发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出要健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿制度，合理界定和配置生态环境权利，健全交易平台，引导生态受益者对生态保护者的补偿。积极稳妥发展生态产业，建立健全绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享机制，引导社会投资者对生态保护者的补偿。
《建议》进一步提出推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易，是在新的发展阶段坚持绿水青山就是金山银山的理念，推动市场主体参与生态保护，实现生态产业化和产业生态化的具体路径。
习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话指出，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。这意味着中国碳排放要从目前的每年160亿吨，在10年内尽快到达峰值后并不断减少，直至2060年前达到碳零净排放。这对中国而言，挑战是巨大的，而且没有市场主体的参与，也是几乎不可能完成的任务。
这也从一定程度上体现出，推动绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生，市场化生态补偿机制将起到更大的作用。
强化绿色发展的法律和政策保障
△ 位于青海省境内的黄河上游李家峡水电站提门泄水。
为更好地促进绿色发展，《建议》提出强化绿色发展的法律和政策保障。
目前我国共制定环保法律13部，资源保护与管理法律20余部等专项法或单行法，涉及水、气、土、固废等各要素污染防治以及环境影响评价、野生动植物保护等。但是，仍不能适应我国社会经济快速发展对资源环境保护提出的新要求。2018年生态文明和“美丽中国”条款写入我国《宪法》，为完善绿色发展法律体系提供了宪法保障。
我国正着力在以下八个方面加强制度建设，强化绿色发展的法律和政策保障，即自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度。
在自然资源资产产权制度建设方面，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。
在国土空间规划和管控方面，2010年国务院就出台了《全国主体功能区规划》，将国土空间按照开发方式，分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发等四类主体功能区；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。其中限制开发区域，一类是农产品主产区；另一类是重点生态功能区，它和禁止开发区域一样，主要发挥生态功能，提供生态产品。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，进一步界定了生态空间，并为保护生态空间、划定生态保护红线提出了具体的指导意见。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，进一步理顺了生态空间中国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、自然文化遗产地等之间的关系，建立了以国家公园为主体，分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的自然保护地体系，以确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，生态产品供给能力得到有效提升。
在资源节约和绩效考核方面，我国出台了《循环经济促进法》，促进资源的回收利用和循环使用，在居民、企业、社会等不同层面倡导资源的再利用和再循环。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，对于领导干部践行新发展理念，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全，完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度，推动领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任提出具体要求。
在生态补偿制度方面，国家有关部委正积极推进《生态保护补偿条例》的制定，拟在2016年国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》基础上，总结我国20多年生态补偿实践经验，将行之有效的原则和做法提升为法规，为在更大范围推广使用生态补偿奠定法律基础，降低交易费用。
正如习近平总书记今年11月在江苏考察时所强调的，生态环境投入不是无谓投入、无效投入，而是关系经济社会高质量发展、可持续发展的基础性、战略性投入。生态补偿机制正是将绿水青山转化为金山银山，实现生态产品价值的重要途径，是促进绿色发展和均衡发展的重要政策工具。
