要点提读
◎公益诉讼检察参与中央环保督察整改,是检察机关落实习近平生态文明思想,助推污染防治向更深问题层次、更广领域、更高要求发展的务实举措。检察人员要强化政治自觉、法治自觉、检察自觉,准确把握公益诉讼检察职能定位,助推解决生态破坏和环境污染问题,增强人民群众获得感、幸福感。
◎实践中,一些案件还存在衔接协同不够、重点把握不准、办案节奏偏慢等问题,制约实际效果。检察机关要坚持问题导向、因案施策,以高质量公益诉讼办案助推中央环保督察反馈问题全面整改、彻底整改。
生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来,党和国家推动污染防治的措施之实、力度之大、成效之显著前所未有。其中,中央环保督察是以习近平同志为核心的党中央作出的重大改革部署,成为推动落实生态环境保护“党政同责”“一岗双责”的硬招、实招。做实督察整改工作,是检验中央环保督察工作成效的关键环节。公益诉讼检察作为环境保护治理体系中一支新生的重要力量,应当积极主动发挥监督支持补位作用,为党中央决策部署落地生根见效提供有力法治保障。
一、把准工作定位,压实助推中央环保督察整改的检察责任
今年1月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察整改工作办法》,为规范和加强中央环保督察整改工作,推动形成发现问题、解决问题的督察闭环管理机制提供了制度保障。该办法的第二章“职责分工”部分,明确规定了检察机关在督察整改中依法开展公益诉讼的职责。实际上,自第二轮中央生态环保督察以来,中央环保督察办公室向最高检移送案件材料已经成为常态化工作机制,充分体现了对公益诉讼检察助推督察整改作用的认同。
公益诉讼检察参与中央环保督察整改,是检察机关落实习近平生态文明思想,助推污染防治向更深问题层次、更广领域、更高要求发展的务实举措。检察人员要强化政治自觉、法治自觉、检察自觉,准确把握公益诉讼检察职能定位,助推解决生态破坏和环境污染问题,增强人民群众获得感、幸福感。一是监督作用。检察机关要通过行政公益诉讼督促负有监管职责的行政机关依法履职,推动涉案问题整改。对符合生态损害赔偿索赔条件的,检察机关督促提醒赔偿权利人及其指定的部门、机构及时启动磋商程序或起诉。总体上,地方党委政府对督察整改责任都压得很实,检察机关应审慎把握行政公益诉讼立案条件,对行政机关已经或正在履行职责的,一般不再进行行政公益诉讼立案。二是支持作用。对涉及部门多、原因复杂、治理难度大的问题,检察机关要立足行政公益诉讼,用法律明确相关行政机关职责和要求,落实好各自整改责任。有关部门、机构启动生态损害赔偿磋商程序或诉讼的,检察机关可以根据情况,采取协助调查取证、提供法律咨询、提交支持起诉意见书、派员出席法庭等方式给予支持。三是补位作用。检察机关要严格落实“谁污染、谁治理”“谁破坏、谁修复”要求,针对行政机关履职后难以达到恢复公益效果的案件,依法提起民事公益诉讼,追究违法主体生态损害责任。
二、坚持因案施策,提高中央环保督察公益诉讼案件质效
最高检对中央环保督察整改工作高度重视,要求最高检第八检察厅加强衔接配合,抓好案件线索交办督办工作;制定《中央生态环境保护督察公益诉讼案件线索交办督办工作办法》(以下简称《交办督办工作办法》),对相关案件线索办理重点、方向、程序作出规定;多次召开视频督导推进会,统筹调度各地办案工作。地方检察机关积极主动担当,扎实推进案件办理,做到一案一登记、一案一跟进,确保件件有着落、见实效。实践中,一些案件还存在衔接协同不够、重点把握不准、办案节奏偏慢等问题,影响了办案效果。检察机关要坚持问题导向、因案施策,以高质量公益诉讼检察助推中央环保督察反馈问题全面整改、彻底整改。
一是聚焦办案重点。鉴于中央环保督察所涉案件线索相关违法情况都是依法核实过的,基本符合公益诉讼立案条件,检察机关应该把办案重点聚焦在跨区划协调难度大、多部门监管职责交叉、存在阻力或障碍,以及有关部门对相关问题不够重视,导致整改进度滞后、逾期未整改的问题。对于行政监管部门积极推动整改,相关违法主体主动担责、修复补偿生态的,检察机关不宜进行公益诉讼立案,要防止“蹭流量”“搭便车”等现象发生。检察机关要注重发挥民事公益诉讼的独特作用,对违法主体系当地有影响力的大型企业的,一般优先通过民事公益诉讼推动修复受损公益。此外,有的生态环境问题是由于排污管道、污水处理设施等基础建设不完善导致的,公益诉讼也应当慎重介入。
二是规范办案程序。《交办督办工作办法》对环保督察公益诉讼案件线索办理程序作出了详细规定,要在抓落实上下功夫。比如,各省级检察院收到中央环保督察案件线索后应当及时审查,对辖区内重大复杂或涉及两个以上地市级行政区划的,可以自行直接立案;对属于下级检察院管辖的,应当自收到线索之日起七日内交办下级检察院。承办检察院经审查核实,认为案件线索不符合立案条件的,应及时层报最高检备案;办案过程中,拟中止审查或结案处理的,严格按照《人民检察院公益诉讼办案规则》有关规定办理。省、自治区、直辖市党委和政府是中央生态环境保护督察整改的责任主体。各省级检察院也应承担统筹协调和审核把关作用,对承办检察院层报最高检的案件材料全面审查,并提出明确处理意见。
三是加快办案节奏。公共利益的保护不仅需要实现而且要及时,特别是生态环境领域正在持续状态中的重大公益损害,如地下水污染、生态公益林毁损等,如果不能得到及时修复,将直接影响百姓日常生活,并且可能造成更大的公益损害后果。因此,要增强对生态环境领域公益保护及时性的思想认识,迅速研判、迅速调查、迅速沟通、迅速推动修复,杜绝久研不立、久立不决的情况发生。
四是突出办案实效。检察机关要灵活运用行政和民事公益诉讼监督方式,打好组合拳,最大限度推动公益损害问题解决;严格把握修复标准,注重研判行政处罚、鉴定评估结论以及赔偿修复方案是否能够完全修复受损公益,避免“以罚代结”“纸面修复”等情况。检察机关不能看到行政机关履行了监管职责就“鸣金收兵”,要对重停止侵害、轻追究公益损害赔偿和修复责任的问题,敢于提起民事公益诉讼;要结合中央环保督察案件线索办理,主动排查辖区内其他地方是否存在同类问题,以点带面推动问题解决,扩大办案成效;要注重诉源治理,针对办案中发现的系统性、区域性、行业性问题,着眼深层次原因提出社会治理类检察建议。
五是创新办案机制。检察机关要发挥基层首创精神,探索创新公益诉讼检察办案方法和参与督察整改工作机制,用实践推动完善公益诉讼检察理论和制度。比如,江西等14个省级检察院单独或联合其他部门出台公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接机制,促进发挥各自职能最大效果。北京市检察院先后制定了非法采矿、大气污染、土壤污染等领域公益诉讼办案指引。
三、强化系统思维,凝聚中央环保督察整改协同共进合力
生态是统一的自然系统,应从系统工程和全局角度寻求治理之道。中央环保督察整改也是如此,需要各方统筹兼顾、整体施策、协调联动。
一是强化上下联动。上级检察院应当加强对环保督察公益诉讼案件办理工作的统筹指挥,通过挂牌督办、个案指导、专项督查、定期通报等方式,加强督促指导、问责问效,推动形成上下联动、指挥有力、协作顺畅的一体化办案格局。针对社会影响重大、被监督对象层级高或者具有跨区划特点的重大疑难复杂案件线索,可以采取省级检察院自办、领办等方式推进办理。上级检察院交办、督办相关案件线索后,应当定期听取下级检察院办案进展情况汇报,及时帮助解决实际困难,对于确有阻力障碍、办理进度严重滞后的依法提级办理或指定跨行政区划管辖。
二是强化内外协同。检察机关无论是督促行政机关依法履职还是提起民事公益诉讼或支持生态损害赔偿磋商,都是为了修复受损的生态环境,这与督察整改各责任主体的目标是一致的。检察机关应主动向同级党委、政府汇报沟通参与环保督察整改工作情况及最高检部署要求,争取理解支持。上下级检察院要共同做好与地方党委政府的沟通协调工作,减少办案阻力和困难;要加强与自然资源、生态环境等部门的沟通协作,以联席会议、情况通报、线索移送、联合督察等机制为抓手,形成环保督察整改合力;要深入践行双赢多赢共赢理念,灵活运用磋商、公开听证等方式,督促行政机关主动履职整改;要充分尊重行政机关保护、监管公益的法定职责,做到“不越位、不缺位、不混同”。
三是强化科技运用。中央环保督察通报的典型案例,普遍具有环境损害问题突出、涉及范围广、情况复杂等特点。相关公益诉讼案件的违法事实查明、因果关系判断、公益损害结果量化认定等难度很高,离不开科学技术的支撑。因此,检察机关要强化借助现代科技办案的意识,引入检察技术人员参加办案组,积极运用卫星遥感、无人机航拍、快速检测设备、鉴定评估等方式,破解公益诉讼调查取证难问题。针对环境损害司法鉴定难、周期长、费用高等问题,灵活采用专家意见等替代方式,确保办案质效。
(作者为最高人民检察院第八检察厅主办检察官 易小斌)
